DÜNYA ÇAPINDA YOLSUZLUK

Nedenleri, Sonuçları, Boyutları, Çözüm Yolları

VITO TANZI*

Çev. Gamze KÖSEKAHYA**

Yolsuzluk, dünya çapında çok fazla ilgi çekmektedir. Bu çalışma, yolsuzluğun nedenleri, sonuçları ve boyutları ile tedavisi için mümkün olabilecek önlemleri ele almakta ve tartışmaktadır. Ekonomik büyüme bakımından yolsuzluğun maliyetini vurgulamaktadır. Ayrıca, yolsuzlukla mücadelenin maliyetinin düşük olmayacağını ve devlet reformundan bağımsız olarak gerçekleştirilemeyeceğini savunmaktadır. Yolsuzluğu doğrudan azaltmayı hedefleyen faaliyetlere rağmen, belirli reformlar hayata geçirilmediği takdirde yolsuzluk muhtemelen devam edecektir.

I.Yolsuzluktaki Artış

Son yıllarda ve özellikle 1990’lı yıllarda, yaygın bir şekilde yolsuzluk olarak adlandırılan olgu büyük ilgi çekmiş ve çekmeye devam etmektedir. Gelişmiş veya gelişmekte olan büyük veya küçük ülkelerde, piyasa ekonomisini benimsemiş ya da benimsememiş durumdaki hükümetler, yolsuzlukla itham edildikleri için düşmüşler, devlet başkanları ve başbakanlar dahil olmak üzere önemli siyasetçiler mevkilerini kaybetmişler ve hatta bazı durumlarda tüm siyasi tabakalar yer değiştirmiştir. Örnekler için bkz. Johnson (1997)

Yolsuzluk yeni bir olgu değildir. İki bin yıl önce Hint Kralı Kautilya bu konuyu ele alan “Arthashastra” adlı bir kitap yazmıştır. Yedi yüzyıl önce, Dante rüşvetçileri cehennemin en derinlerine koyarak, Ortaçağ’da yolsuz davranışlara duyulan nefreti yansıtmıştır. Shakespeare, bazı oyunlarında yolsuzluğa önemli yer vermiştir. Amerikan Anayasası’nda da ABD Başkanı’nın yargılanarak görevden uzaklaştırılması hususunda rüşvet ve vatan hainliği suçları açıkça ifade edilmiştir.[1] Bununla birlikte, son yıllarda, yolsuzluğa benzeri görülmemiş bir önem verilmektedir. Örneğin The Financial Times, 31 Aralık 1995 tarihli yıl sonu başmakalesinde, 1995’i yolsuzluğun en çok tartışıldığı yıl olarak tanımlamıştır. Sonraki 3 yıl da aynı tanımlamayı hak edebilirdi. Birçok ülkede, yolsuzluk üzerine kitap yazmak âdeta bir furya haline gelmiştir.

Yolsuzluğa gösterilen bunca ilgi, bizi doğal olarak “neden” diye sormaya sevk etmektedir. Neden şimdi bu kadar çok ilgi gösterilmektedir? Geçmişe nazaran yolsuzluğun daha çok artması mı bunun nedenidir? Ya da her zaman var olan, ancak tamamen değilse bile büyük oranda görmezden gelinen bir olguya daha çok ilgi gösterilmeye başlanması mıdır? Bu soruların yanıtı belirgin değildir ve kesin bir yargıya varabilecek güvenilir istatistiklerde bulunmamaktadır.

Yolsuzluğun geçmişe nazaran çok daha fazla ilgi çektiğini ileri süren birçok sav daha da ileri ***ürülebilir.

İlk olarak, Soğuk Savaş’ın bitmesi, Zaire (şimdiki Demokratik Kongo Cumhuriyeti) gibi belirli ülkelerdeki siyasi yolsuzlukların bazı sanayileşmiş ülkeler tarafından görmezden gelinmesine yol açan siyasi ikiyüzlülüğe son vermiştir. Ülke “doğru” siyasi kampta olduğu sürece, üst düzey yolsuzlukları önemsememe eğiliminin bir zamanlar hakim olduğu şüphesizdir.

İkinci olarak, belki bilgi eksikliğinden belki de bu ülkelerle yakın ilişki içinde olan ülkelerin konu hakkında konuşma isteksizliğinden dolayı, planlı ekonomilerde yolsuzluk üzerine odaklanmama eğilimi mevcuttu.[2] Artık bilinmektedir ki, Sovyetler Birliği gibi merkezi planlamanın uygulandığı ekonomilerde ya da Nikaragua ve Tanzanya gibi ekonomik aktivitelerin sıkı kontrol altında tutulduğu ülkelerde, yolsuzluk olayları çok geniş ölçüde görülmüştür. Buna karşın, bu yolsuzluk olayları ya görmezden gelinmiş ya da tüm boyutlarıyla zamanında ortaya çıkarılamamıştır. Borç veren ülkeler bile, mali destek sağladıkları ülkelerde yaşanan bu problemi, verdikleri yardım kötüye kullanılsa veya yanlış yerlere tahsis edilse bile, önemsiz gösterme eğiliminde olmuşlardır.

Üçüncü olarak, demokratik hükümetlerin sayısında son yıllardaki artış ile bağımsız ve aktif medya, yolsuzluk üzerine tartışmaların tabu olmaktan çıktığı bir ortam yaratmıştır. Rusya gibi bazı ülkelerde medya, yeni kazanılan bu özgürlüğü alabildiğine kullanmıştır.[3] Diğer bazı ülkelerdeki siyasi değişimler, yolsuzluk olaylarının ortaya çıkarılmasını hızlandırmıştır. Bkz. Davigo (1998).

Dördüncü olarak, küreselleşme, yolsuzluğa az rastlanan ülkelerde yaşayanlar ile yolsuzluğun sosyal dokunun bir parçası haline geldiği ülkelerdeki bireyleri temas haline sokmaktadır. Özellikle bazı şirketlerin, katıldıkları ihaleleri rüşvet vermemeleri nedeniyle kaybettiklerine inanmalarıyla birlikte uluslararası alanda yolsuzluğa gösterilen ilgi artmaktadır.

Beşinci olarak, Uluslararası Şeffaflık Örgütü gibi hükümet dışı kuruluşlar, yolsuzluk konusunda halkı bilgilendirmede ve bir çok ülkede yolsuzluk karşıtı hareketler başlatmada gittikçe büyüyen bir rol oynamaktadırlar. Son zamanlarda, IMF ve Dünya Bankası gibi hükümet dışı örgütler ve diğer uluslararası örgütler, yolsuzlukla mücadele hareketinde gittikçe önemi artan bir rol oynamaktadırlar. Buna ek olarak, yolsuzlukla ilgili amprik çalışmalar, bu sorunun ekonomik maliyetinin bilincine varılmasına katkıda bulunmaktadır.

Altıncı olarak, ekonomik kararlar alınırken piyasa şartlarına daha fazla bağımlı hale gelinmesiyle rekabetçi olma ihtiyacı öyle bir ortam yaratmıştır ki verimlilik kaygısı çok daha fazla önem kazanmış ve yolsuzluğun doğurduğu düşünülen bozucu etkiler daha fazla dikkat çekmeye başlamıştır.

Son olarak, ABD’nin özellikle bazı uluslararası örgütlerdeki ağırlığıyla oynadığı rol çok önemlidir. Amerikan politika yapıcıları, Amerikan ihracatçılarının yabancı kamu görevlilerine rüşvet vermelerine kanunen olanak tanınmadığı için zarar gördüklerini ve iş kaybına uğradıklarını iddia etmişlerdir. Amerikan şirketleri için, yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi bir suçtur ve tabi ki verilen rüşvet vergiden düşülememektedir.[4] Diğer OECD ülkelerinde yakın bir zaman öncesinde durumun böyle olmamasına rağmen, OECD’nin öncülüğünde bu değişmeye başlamıştır. Bazı ülkelerde, yabancı kamu görevlilerine rüşvet verilmesi kanunsuz değildir ve ödenen rüşvet, vergiden düşülebilir bir ticari işlemin maliyeti olarak değerlendirilebiliyordu.

Şöyle bir saptama da yapılabilir: Yolsuzluk olgusuna karşı artan ilgi, yolsuzluğun giderek yayılmasının ve 90’larda zirveye ulaşmasının bir yansımasıdır. Bu alternatif hipotezi destekleyen birkaç savdan kısaca bahsetmeme izin veriniz.

Son çalışmalar, hükümetlerin ekonomide oynadığı rolün son birkaç on yılda ne kadar genişlediğini göstermiştir.[5] Bu yıllara hâkim olan anlayış, beraberinde (1) birçok ülkede vergi oranlarının, (2) kamu harcamalarının ve (3) muhtemelen, istatistiki olarak ortaya konması pek mümkün olmamasına rağmen, devletin düzenleyici işlemlerinin (ya da bürokratik işlemlerin) ve hükümetlerin ekonomik faaliyetler üzerindeki denetiminin büyük bir oranda artışını da beraberinde getirmiştir. Son birkaç on yılda, birçok ekonomik işlem ya da faaliyet için çoğunlukla birtakım kamu görevlileri tarafından çeşitli izin ve onayların verilmesi birçok ülkede zorunluluk haline gelmiştir. Bu da, onay merciindeki bürokratlara, rüşvet isteme veya verilen rüşveti alma imkanını getirmiştir.

Yerleşmiş davranış kalıpları veri olarak alındığında, yüksek vergilerin, yüksek düzeyde harcamaların ve yeni bürokratik düzenlemelerin yolsuzluk üzerindeki etkisi hemen olmasa da zaman içinde ortaya çıkacaktır.[6] Geleneksel olarak iyi işleyen ve güvenilir bir bürokrasiye sahip bir ülkede, devletin rolünün büyümesinin kamu görevlileri üzerindeki kısa dönem etkisi daha sınırlı olacaktır. Bir süre için, kamu görevlilerinden yolsuzluk yapması istenmeyecek ya da kendileri böyle girişimlerde bulunmayacaklardır. Bu geleneğe sahip olmayan ülkelerde, daha yüksek vergi ve kamu harcamaları ile özellikle artan bürokrasi yoluyla devletin artan belirleyiciliği, kamu görevlilerinin davranışları ve yolsuzluk üzerinde daha hızlı bir etki yapabilmektedir. Bu durum, özellikle maliye politikasının, politika belirleme ve raporlama konusunda şeffaflıktan yoksun bulunması ve kamu kurumlarına gerekli sorumlulukların yüklenmesinde eksiklik yaşanması durumunda geçerlilik kazanmaktadır. Bkz. Kopits ve Craig (1998) ve Tanzi (1998).

Bununla birlikte, zaman geçtikçe ve artan bir sıklıkla rüşvetçiler, kanunda öngörülen bedelleri ödememek veya devletten bir çıkar sağlamak amacıyla, kamu görevlilerinden kuralları kendileri için esnekleştirmelerini; hatta kanunları çiğnemelerini isteyebileceklerdir. Bazı görevliler rüşvetçilerin isteklerini kabul edip yolsuz faaliyetleri için onlardan bir bedel alacaklardır. Başkaları da onları örnek almaya başlayacak ve bu, bulaşıcı bir hastalık gibi yayılacaktır. Önceleri hayret verici olarak görülen yolsuzluk olayları kanıksanmaya, hatta hoş görülmeye başlanacaktır. Hükümetler bu durum karşısında, kuralları esnekleştiren ya da çiğneyen kamu görevlilerini cezalandırmak yerine, rüşvet yoluyla ekstra kazanç sağladıkları düşüncesiyle bu görevlilerin maaşlarını düşürebilmektedirler.[7] Kontrol edilmediği takdirde, bu tip bir sürecin nereye varabileceğini görmek zor değildir.

Son yıllarda başka iki faktör daha yolsuzluk üzerinde etkide bulunmuş olabilir: Uluslararası ticaret ve iş hacminin büyümesi ile başta geçiş dönemindeki ülkeler olmak üzere ülkelerde meydana gelen ekonomik değişimler.

Uluslararası ticaret ve iş hacminin büyümesi, rüşvet vererek, (çoğunlukla daha yumuşak bir ifadeyle “komisyon” olarak adlandırılır) şirketlerin, kazançlı ihalelerde rekabet ettikleri diğer firmaların önüne geçmesine olanak veren birçok kârlı durum yaratmıştır. Yabancı ihaleleri kazanmak, yabancı ülke piyasalarına girişte ayrıcalık elde etmek ya da vergi teşviki gibi belirli çıkarlar elde etmek için büyük miktarda rüşvetlerin verildiği ortaya çıkarılmıştır. 17 Mart 1995 tarihli Le Monde, gizli bir hükümet raporuna dayanarak 1994’te Fransız şirketlerin yurtdışında ödediği rüşvetin 10 milyar Fransız Frangı olarak tahmin edildiğini duyurmuştur. 4 Mart 1996 tarihli World Business, Alman şirketlerinin yurtdışında ödediği rüşvetin miktarının yıllık 3 milyar dolardan fazla tahmin edildiğini yazmıştır.[8] Şirketleri yabancı kamu görevlilerine rüşvet ödeyen ülkeler sadece bunlardan ibaret değildir. Bazı uzmanlar, silah alımına harcanan toplam paranın %15’inin birilerinin cebini dolduran “komisyonlar” olduğunu tahmin etmektedirler. Burada yine “bulaşıcılık” önemli bir sorundur. Bazı ülkelerin şirketlerinin rüşvet vermeye başlaması, diğer ülkelerin şirketlerini de aynı şekilde davranmaya sevketmektedir. Kantor’ın savunduğu gibi, bunu yapmamanın bedeli ihaleyi kaybetmektir.

Son yıllarda gerçekleşen ekonomik değişimler arasında özelleştirme, yolsuzlukla en yakından bağlantılı konu haline gelmiştir. Siyasi partilerin faaliyetlerini finanse etmek ve belirli politik grupların üyelerine iş sağlamak için sıklıkla kullanılmalarından dolayı, kamu teşebbüslerinin yolsuzluk ve özellikle siyasi yozlaşmanın ana kaynağı olduğuna şüphe yoktur. “Tangentopoli”’den önce İtalya’da ve birçok Latin Amerika ülkesinde varolan durum tam da buydu.[9] Özellikle siyasi yolsuzlukta sıklıkla kullanılan bir aracı ortadan kaldırması nedeniyle suni tekellerin özelleştirilmesi bu tip yolsuzluğu azaltmak için gereklidir. Ne yazık ki, kamu teşebbüslerini özelleştirme sürecinin kendisi bile öyle durumlar yaratmaktadır ki, temel kararlarda takdir hakkı bulunan bireyler (bakanlar ya da yüksek mevkideki siyasetçiler) ya da dışarıdakilerin ulaşamayacağı bilgilere sahip olan yöneticiler, özelleştirmeyi kendi çıkarları için kullanabilmektedirler. Bu tip problemler, dünyanın her bölgesinde gözlemlenmekte ve saptanmaktadır. Ama suistimaller, özellikle geçiş sürecindeki ekonomilerde ön plana çıkmaktadır.[10] Kamu teşebbüslerinin özel mülkiyete geçişi ile ilgili suistimaller, yağmalama ya da peşkeş çekme gibi terimlerle ifade edilmektedir. Bu ülkelerde bazı insanlar, söz konusu suistimaller sayesinde aşırı derecede zenginleşmişlerdir. Bu noktada, Rusya deneyiminden iki örnek akla gelmektedir. Gazprom gibi büyük tekellerin özelleştirilmesinde, siyasi erke yakın olan pek çok kişi, değeri çok yüksek olan hisseleri çok düşük maliyetlerle ele geçirmişlerdir. Ayrıca, “hisse karşılığı borç” sistemi sonucunda bazı bankalar, firmalara borç vererek bu teşebbüslerin ortakları haline gelmişlerdir. Bu gelişmeler, bir çok Rus vatandaşını piyasa ekonomisinin faydaları hakkında ciddi şüphe duymaya yöneltmiştir.

Bu değerlendirmeler bizi, yolsuzluk olgusuna karşı gösterilen ilginin sadece asırlık bir problemin daha fazla bilincine varmaktan kaynaklanmadığını; yolsuzluğun son yıllarda genişleyen kapsamının bir yansıması olduğu sonucuna ***ürmektedir.I

I. Yolsuzluğun Tanımı

Yolsuzluğun birbirinden farklı birçok tanımı yapılmıştır. Ancak her birinin eksik kaldığı bir taraf vardır. Yolsuzlukla ilgili birkaç sene önceki konferans ve toplantılarda, tanım sorununa büyük zaman harcanmıştır. Tıpkı bir körün fili tarif etmesi gibi, yolsuzluk kavramı da tarifi zor ama fark edilmesi kolay bir olgudur. Çoğu durumda değişik gözlemciler, belirli davranışların yolsuzluğa işaret ettiği konusunda hemfikir olmuşlardır. Ama ne yazık ki, bu davranışların gözlemlenmesi çoğu zaman zordur; çünkü yolsuzluk faaliyetleri tipik olarak ‘günışığında’ gerçekleşmemektedir.

Yolsuzluğun en çok kullanılan ve en basit tanımı “kamu yetkisinin özel çıkarlar için kötüye kullanılması”dır. Dünya Bankası’nın kullandığı tanım budur.[11] Ama buradan, yolsuzluğun özel sektör faaliyetlerinde bulunmadığı sonucuna varılmamalıdır. Özellikle büyük özel teşebbüslerde, örneğin alım yapılırken ve hatta işe adam alınırken yolsuzluk açıkça vardır. Ayrıca, hükümet tarafından regüle edilen özel faaliyetlerde de yolsuzluk vardır.[12] Bazen, kamu yetkisi sadece özel çıkarlar için kullanılmaz. Bir kişi, partisi, sınıfı, grubu, dostları ve ailesinin çıkarı için de yolsuzluk yapabilmektedir. Gerçekten de birçok ülkede yolsuzluk, siyasi partilerin faaliyetlerini finanse etmek için yapılmaktadır.

Yolsuzluk faaliyetlerinin hepsi rüşvet verme ile sonuçlanmamaktadır. Örneğin, hasta olduğunu iddia edip tatile giden bir kamu çalışanı, mevkisini kişisel çıkarı için kullanmaktadır. Böylece, rüşvet verilmediği halde, bir yolsuzluk faaliyetinde bulunulmaktadır. Kendi kasabasına havaalanı yaptıran bir devlet başkanı, rüşvet vermediği halde yolsuzluk yapmış olmaktadır.[13]

Rüşveti hediyeden ayırmak da önemlidir. Birçok olayda rüşvet, hediye adı altında gizlenebilmektedir. Rüşvette bir karşılık varken, hediye karşılıksızdır.[14] Aralarında temel bir ayrım olsa da, bazen bu ayrımı yapmak zor olmaktadır.[15] Bir hediye hangi noktadan sonra rüşvet sayılabilir? Ayrım hediyenin büyüklüğüne mi bağlıdır? Değişik büyüklüklerdeki hediyelerin değerlendirilmesine ilişkin kültürel farklılıklar nasıl ele alınmalıdır? Çıkarı sağlayan şahsa değil de onun bir yakınına verilen büyük bir hediye nasıl değerlendirilebilir? Ayrım, hediyenin “günışığı”nda verilmesi ile “özel” olarak verilmesi açısından mı yapılmalıdır.? Açıkçası, rüşvetin saptanması her zaman kolay değildir.

Yolsuzluk olayları değişik kategorilere ayrılabilir. Yolsuzluk,

• Bürokratik (veya “ufak”) ya da siyasi (veya “büyük”) olabilir; örneğin, bürokratlar ya da siyasi liderler tarafından yapılabilir.

• Maliyeti azaltıcı (rüşvet veren için) veya menfaat sağlayıcı olabilir.

• Rüşvet teklif eden veya rüşvet talep edenden kaynaklanabilir.

• Zorunlu kalınarak veya rıza ile yapılabilir.

• Merkezi hükümette veya yerel yönetimlerde olabilir.

• Öngörülebilir nitelikte olabilir veya keyfi olarak yapılabilir.

• Nakit bir ödeme içerebilir ya da içermeyebilir.

Ne yazık ki bu listeye yeni kategoriler eklenebilir.



III. Yolsuzluğa Doğrudan Etkide Bulunan Faktörler

Yolsuzluğun, genel olarak devletin faaliyetleri ve özel olarak ise devletin tekel ve takdir gücü ile bağlantıları vardır. Ekonomi alanında Nobel Ödülü almış olan Gary Becker Business Week’teki köşesinde yazdığı yazılardan birinde, devlet ortadan kaldırılırsa yolsuzluğun da kaldırılmış olacağına işaret etmiştir. Ancak, yolsuzluğun özel sektörde de varolabileceği gerçeği bir yana, çağdaş bir toplum tabii ki devlet olmadan işleyemez. Modern ve ileri toplumlarda da devletin birçok işlevinin bulunması gerekmektedir. Becker’in iddiası; Kanada, Danimarka, Finlandiya, Hollanda ve İsveç gibi kamu sektörünün çok geniş olduğu (GSYİH’de vergi gelirleri ve kamu harcamalarının payı ile ölçüldüğünde), ama yolsuzluğun da en alt düzeyde bulunduğu ülkelerin varolduğu gerçeğiyle uyuşmamaktadır. Bundan dolayı, yolsuzluk sorununun çözümü, sadece vergi oranlarının ya da kamu harcamalarının azaltılması kadar basit değildir. Tam tersine, devletin işleyişi ve işlevlerini yerine getirme yolu, geleneksel şekilde ölçülen kamu sektörü genişliğinden çok daha fazla önemlidir.[16] Hükümet faaliyetleri, belirli durumlarda, yolsuzluk yapılması için elverişli bir ortam sağlamaktadır. Bu konuya daha yakından bakmakta fayda vardır.

Yasal Düzenlemeler ve Onay İşlemleri

Gelişmekte olan ülkeler başta olmak üzere birçok ülkede, devletin rolü sayısız kural ya da düzenlemeler çerçevesinde yürütülmektedir. Bu ülkelerde, çeşitli usullerle verilen lisanslar, izinler ve onaylar birçok faaliyeti gerçekleştirebilmek için gereklidir. Bir mağazayı açmak veya açık tutmak, borçlanmak, yatırım yapmak, araba kullanmak, araba almak, ev yapmak, dışarıyla ticaret yapmak, döviz almak, pasaport çıkartmak, yurtdışına gitmek ve daha birçok şey için özel belgeler ve onaylar gereklidir. Onay almak için çoğunlukla çeşitli kamu görevlileri ile temas kurmak gerekmektedir.

Söz konusu düzenlemelerin ve onay işlemlerinin varlığı, bir faaliyeti onaylayan veya denetleyen kamu görevlisine tekel gücü vermektedir. Bu görevliler, onay vermeyi reddedebilir ya da aylarca hatta yıllarca geciktirebilirler. Kamusal yetkiler bu yolla, onay ya da izin alması gereken şahıslardan rüşvet almak için kullanılabilir. Örneğin, Hindistan’da “ruhsat kralı” nitelemesi, ekonomik faaliyetlerin birçoğu için gerekli olan izinleri satan kişiler için kullanılmaktadır. Kimi ülkelerde, kişiler aracılık veya komisyonculuk yapabilmektedir. Bazı durumlarda, düzenlemelerin şeffaf ya da kamuya açık olmaması ve onay işleminin belirli bir daire veya birey tarafından yapıldığı gerçeği bürokratlara büyük bir güç vermekte ve rüşvet almak için iyi bir fırsat yaratmaktadır. [17]

Söz konusu düzenlemelerin varlığı, vatandaşlar ile bürokratlar arasında sık sık temas kurulması gereğini ortaya çıkarmaktadır. Özellikle gelişmekte ve geçiş döneminde olan ülkelerde yapılan araştırmalar, özellikle küçük teşebbüslerin yöneticilerinin, zamanlarının çoğunu bürokratlarla pazarlık yaparak geçirdiklerini göstermektedir. Ayrıca, bu izinlerin alınması ve kamu görevlileri ile pazarlık yapılması çok büyük zaman almaktadır. İşletmelerin yönetiminden çalınan bu zaman rüşvet ödenerek azaltılabilir.

Vergilendirme

• belirgin kanunlara dayalı olan ve vergi ödeyenlerle vergi müfettişlerini karşı karşıya getirmeyen vergiler, daha az yolsuzluğa neden olurlar. Bununla birlikte, aşağıdaki durumların varolması halinde yolsuzluk, vergi ve gümrük yönetiminde çok büyük bir problem halini alabilir. (Bkz.Tanzi, 1998)

• kanunlar, anlaşılması güç nitelikte olabilir ve farklı şekilde yorumlanabilir. Bu durumda vergi mükellefleri, kanuna uygun davranmak için yardıma ihtiyaç duyabilir,

• vergilerin ödenmesi, vergi mükellefleri ile vergiyi toplayanların sık sık karşı karşıya gelmelerine neden olabilir,

• vergi toplayanların ücretleri düşük olabilir,

• vergi toplayanların yaptığı yolsuzluklar görmezden gelinebilir, kolayca ortaya çıkarılmayabilir ya da ortaya çıkarıldığı zaman hafif bir ceza ile cezalandırılabilir,

• idari prosedürler (örneğin, denetimden geçirilecek vergi mükellefinin seçilmesinde kullanılan kriter) şeffaflıktan yoksun olabilir; vergi ya da gümrük idarelerince izlenmeyebilir,

• vergi teşviklerinin sağlanmasında, verginin tahakkukunda, denetlenecek mükellefin seçilmesinde, gerekli davaları açmada vb. vergi idaresinde görev alan yöneticiler takdir hakkına sahip olabilir,

• daha geniş olarak, devletin, kendi faaliyetlerini yürütmekle görevlendirdiği kuruluşlar üzerindeki denetimi zayıf olabilir. [18]

Vergi idaresindeki yolsuzluk bazı ülkelerde bir dönem (örneğin, Peru ve Uganda) o kadar sıklıkla görülmüştür ki hükümet, varolan idareleri kaldırıp yerine yenilerini kurmaya karar vermiştir. Bazı ülkelerde gümrük idareleri çok ileri derecede yozlaşmıştır. Bu durum, gümrük idaresinin başındaki sorumlunun hüküm giymesine ve bazı durumlarda, iç gümrük idaresinin işlevlerinin, malların nakliyesi öncesinde denetim hizmeti veren yabancı şirketlere devredilmesi sonucunu doğurmaktadır.

Birçok ülkeden alınan bilgiler, vergi ya da gümrük idarelerindeki düşük ücretli işlere başvuranların sayısının olağanüstü yüksek olduğunu göstermektedir. Bu durum başvuranların, söz konusu işlerin kendileri için ek gelir olanakları yaratacağını bildiklerini göstermektedir.[19]

Harcama Kararları

Yolsuzluk, harcama kararlarını da etkileyebilir. Hükümetin piyasa fiyatının altında sunduğu mallarla ilgili yolsuzluklar aşağıda ele alınmaktadır; ama ben şimdi kamu harcamalarının diğer yönlerini ele almak istiyorum.

Yatırım projeleri ile üst düzey sorumluların karıştığı yolsuzluklar sık sık birlikte anılmaktadır. Kamu yatırım projelerine ilişkin kararlar üzerinde üst düzey kamu görevlilerinin takdir yetkisine sahip olmaları, bu tip kamu harcamalarının, yolsuzluk nedeniyle, hem büyüklük hem de içerik olarak olumsuz yönde etkilenmesine neden olmaktadır.[20] Kamu projeleri, bazen sırf belirli birey veya siyasi gruplar projelerden “komisyon” alabilsin diye gerçekleştirilmektedir. Bu durum, bu tip harcamaların verimliliğini azaltmakta ve yatırım seçiminde kullanılan kâr-zarar analizi gibi objektif kriterler açısından projeleri meşru kılmamaktadır.

Devletin mal ve hizmet alımı demek olan ihaleler, yolsuzluk tarafından etkilenen başka bir alandır. Yolsuzluk olasılığını azaltmak için bazı ülkeler, alınacak malların fiyatlarının önemli ölçüde yükselmesine yol açmak pahasına, karmaşık ve masraflı prosedürler geliştirmektedir. [21]

Bütçe dışı hesaplar, birçok ülkede görülmektedir. Bazıları meşru ve belirli amaçlar için tesis edilmektedir. (emeklilik fonları, yol yapım fonları vb.). Diğerleri ise siyasi ve idari kontrollerden sıyrılmak için oluşturulmaktadır. Bazı ülkelerde, dış yardımlardan gelen veya petrol ve demir-çelik gibi doğal kaynakların satışından elde edilen paralar, daha az şeffaf ve daha az kontrol edilen özel hesaplara aktarılmaktadır. Bu paranın bir kısmı yasadışı kullanımlar için harcanabilir veya bazı ceplere girebilir.[22]

Tüm bu alanlarda şeffaflığın ve etkin kurumsal kontrolün bulunmaması, yolsuzluğa yol açan temel faktörlerdir.

Malların ve Hizmetlerin Piyasa Fiyatlarının Altında Sunulması

Birçok ülkede devlet, çeşitli mal, hizmet ve belirli kaynakları piyasa fiyatlarının altında sunmaktadır. Ucuz döviz ve kredi, ucuz elektrik, su ve ev temini, eğitim ve sağlık imkanlarından ucuz/parasız yararlanma vb. örnek olarak gösterilebilir. Malüllük ödeneği de bu kapsamda değerlendirilebilir. Bazı ülkelerde malüllük ödenekleri, yolsuzluk için uygun bir alan haline gelmiştir. Diğer ülkelerde de, geniş kredi ve döviz imkanlarına piyasa fiyatlarının altında ulaşılabilen bazı bireyler çok büyük çıkarlar elde etmişlerdir.

Bazen sınırlı arz nedeniyle, kuyruklar kaçınılmaz hale gelmektedir. Aşırı talep olduğu zaman sınırlı arzın paylaştırılmasına ilişkin kararların alınması gerekmektedir. Kararlar çoğunlukla kamu çalışanları tarafından verilmektedir. Bu malları isteyenler (kullanıcılar) devletin sağladıklarına ulaşabilmek (daha çok ulaşabilmek) için rüşvet vermek isteyeceklerdir. Bu nedenlerle, yukarıda bahsedilen tüm alanlarda yolsuzlukların ortaya çıkarılması şaşırtıcı değildir.

Takdire Bağlı Diğer Kararlar

Birçok ülkede kamu görevlileri, yukarıda belirtilen alanların yanı sıra, diğer bazı önemli kararlar üzerinde de takdir yetkisine sahip bulunmaktadır. Bu tip durumlarda yolsuzluk, alınan kararlarda önemli bir rol oynayabilmektedir. Takdire bağlı kararların en önemlileri şunlardır:

• gelir vergisi, KDV ve dış ticaret vergileri için toplam miktarı milyonlarca doları bulan vergi indirimlerinin sağlanmasına ilişkin kararlar,[23]

• bir arazi parçasının sadece tarım için mi kullanılacağının, (ve böylece düşük bir piyasa değerine mi sahip olacağının) yoksa üstüne yüksek bina yapılması için kullanılıp kullanılmayacağının ( ve dolayısıyla çok yüksek değere sahip olup olmayacağının) belirlenmesine yönelik kararlar

• örneğin, tomruk üretimi için hazine arazilerinin kullanılmasına izin veren kararlar . Birçok ülkede, kamuya ait ormanlardan ağaç kesmek için veya kamu arazilerindeki kaynakların kullanılması için verilen izinlerle ilgili olarak büyük yolsuzluk olayları ortaya çıkarılmıştır.

• ulusal çıkarlara bağlı olarak ayrıcalık tanınan yatırımcılara monopol gücü sağlayan ve büyük yabancı yatırımlara izin veren kararlar,

• doğal kaynakların çıkarılması hakkı da dahil olmak üzere, kamu mallarının satışına ilişkin kararlar,

• kamu teşebbüslerinin özelleştirilmesine ve özelleştirme süreci için öngörülen şartlara ilişkin kararlar, örneğin endüstride devlet düzenlemelerinin derecesi,

• özel ihracat, ithalat ve yerli faaliyetlere monopol gücü veren kararlar.

Yukarıda bahsedilen kararlar, bireyler ya da işletmeler için büyük değer taşımaktadır. Bazı bireylerin, kimi durumlarda rüşvet vererek kimi durumlarda da kamu görevlileri ile yakın ilişkilerini kullanarak, istedikleri yönde kararların alınması için girişimlerde bulunmaları doğaldır. Rüşvet, maaşları çok düşük olan ve “ayartılma fiyatı” rüşvet verene sağlanan potansiyel faydaya oranla çok düşük kalan kamu görevlilerine verilmektedir.



Siyasi Partilerin Finansmanı

Sosyalist Parti’nin önemli bir üyesi olan Bakan Martelli, İtalya’da tangentopoli skandalı patlak vermeden kısa bir süre önceki konuşmasında, İtalyan siyasi partilerinin küçük bir işçi ordusuna maaş ödediğini dürüstçe itiraf etmişti. Bu çalışanların maaşları ödenmek zorundaydı. Bakan, ihtiyaç duyulan paranın bir yerden gelmesi gerektiğini imâ etmişti. Bakan Martelli aslında demokrasiler için büyük bir soruna parmak basmıştı - seçim kampanyaları da dahil olmak üzere siyasi partilerin yürüttüğü faaliyetler.[24] Siyasi partilerin faaliyetleri için gerekli para yoksa, ihtiyaç duyulan fonların bir şekilde yaratılması için büyük bir baskı oluşacaktır. ABD’de siyasi bağışlarla ilgili olarak yaşanan tartışma bu soruna ilişkin diğer bir örnektir. Susan Rose-Ackerman’ın (1997, s.40) belirttiği gibi: “Demokrasi, vatandaşlara kendi siyasi liderlerini seçme rolünü vermektedir. Böylece, yolsuzluk yapan kamu görevlileri görevden uzaklaştırılabilir. Ancak demokrasi, yolsuzluğu mutlaka ortadan kaldıran bir çözüm değildir.”

VI. Yolsuzluğa Dolaylı Etkide Bulunan Faktörler

Önceki bölümde tartışılan ve yolsuzluğu doğrudan artırıcı faktörlerin yanı sıra, yolsuzluğu dolaylı olarak etkileyen başka faktörler de bulunmaktadır. Bunlardan bazıları bu bölümde kısaca ele alınacaktır.

Bürokrasinin Kalitesi

Bürokrasinin kalitesi ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Bazı ülkelerde, kamu sektöründe çalışmak büyük prestij ve statü sağlarken, diğerlerinde bu daha azdır. Kalite üzerinde birçok faktör etkide bulunmaktadır. Yıllar önce, önde gelen Alman sosyolog Max Weber (1947), ideal bir bürokrasinin nasıl olması gerektiğini tarif etmiştir. Weber, bürokrasilerin pek çoğunun ideal olanı yansıtmadığının bilincindeydi. Gelenek ve devlet için çalışmaktan duyulan onur, diğer herşey eşitken, neden bazı bürokrasilerin diğerlerine oranla daha etkin ve yolsuzluğa daha az eğilimli olduklarını açıklayabilir.[25] Rauch ve Evans, (1997) 35 gelişmekte olan ülkeden, kamu görevlilerinin işe alınma ve terfilerinin ne ölçüde başarı kriterine dayandığına ilişkin veriler toplamışlardır. Ulaşılan sonuç şudur: işe alma ve terfilerde başarı kriteri ne kadar az gözetiliyorsa, yolsuzluğun da o kadar yüksek olduğu görülmektedir.

Aşağıda özel olarak ele alınacak bazı faktörlere ek olarak, insanların politik kaygılar güdülmeksizin işe alınması, eş-dost kayırmanın ve kadrolaşmanın olmaması, meslekte yükselme ve işe almada açık kuralların varlığı bürokrasinin kalitesine katkıda bulunmaktadır. Teşvik yapısı bazı bürokratların neden diğerlerine oranla daha çok yolsuzluğa eğilim gösterdiğini büyük oranda açıklamaktadır.[26]

Kamu Sektörü Ücret Seviyesi

Birçok gözlemci yıllardır, kamu çalışanlarına ödenen ücretlerin yolsuzluğun ulaştığı dereceyi saptarken önemli bir gösterge olduğunu ileri sürmüşlerdir. Örneğin Assar Lindbeck, (1998) İsveç’te bu yüzyılda yolsuzluğun çok düşük olmasını, bu ülkede yüksek düzey yöneticilerin ortalama bir sanayi işçisine göre 12-15 kat daha fazla ücret aldığı gerçeğine bağlamaktadır. Kimi yolsuzlukların hırstan, kimilerinin ise ihtiyaçtan kaynaklandığını iddia etmek mümkündür. Şekil 1’de CC’, yolsuzluk düzeyi ile ücret düzeyi arasındaki ödünleşimi göstermektedir. Ücret ne kadar yüksekse yolsuzluk da o kadar düşüktür. Farz edelim ki OR, bir kamu çalışanının ailesinin iyi bir yaşam sürdürebilmesi için gerekli olan minimum ücret seviyesine karşılık gelsin. OA’nın ise hırstan kaynaklanan yolsuzluğu, OA’nın ötesinin ise ihtiyaçtan kaynaklanan yolsuzluğa karşılık geldiğini farz edelim. Şekil I ayrıca, ücret seviyesinden bağımsız olarak, bazı kamu çalışanlarının kendi psikolojik ve ahlaki yapılarından ya da reddedemeyecekleri kadar büyük rüşvetlerin teklif edilmesinden dolayı yolsuzluk yaptıklarını göstermektedir. O halde bu grafik, gerçekçi bir şekilde, her kamu görevlisinin her teklife aynı tepkiyi vermediğini göstermektedir. Teorik jargonla ifade etmek gerekirse, kamu görevlileri heterojendir.

Ücret düzeyi ile yolsuzluk endeksi arasındaki ilişki Van Rijckeghen ve Weder (1997) tarafından amprik olarak test edilmiştir. Ayrıca bkz. Haque ve Sahay (1996). Şekil I’deki CC’ eğrisince gösterilene benzer şekilde, ücret düzeyleri ile yolsuzluk arasında önemli bir istatistiksel bağın varlığını ortaya çıkararak bu yöndeki ortak kanıyı güçlendirmişlerdir. Ücret düzeyindeki bir artış yolsuzluğu azaltabilmektedir. Bununla birlikte, yolsuzluğu en aşağı seviyelere çekmek için çok büyük ücret artışları gerekli olacaktır. Başka bir ifadeyle, yolsuzlukla yalnızca ücretlerin yükseltilmesine bağlı olarak yürütülen mücadele, ülke bütçesine ağır yük getirmekte ve hedefe tam olarak ulaşmayı sağlayamamaktadır. Yukarıda da savunulduğu gibi, yüksek ücret düzeylerinde dahi, bireyler yolsuzluk faaliyetlerine karışabilmektedirler.

Şekil 1- Ücret Düzeyi ve Yolsuzluk Arasındaki Ödünleşim

(İLK TABLO)

Son yıllarda bazı ülkeler, (Arjantin, Peru vb.) gümrük ve vergi gibi hassas alanlarda, kamu çalışanlarının ücret seviyelerini yükselterek yolsuzluğu azaltma girişiminde bulunmuşlardır.[27] Bu ülkeler ayrıca, yetenekli, üretken ve dürüst kişileri kaybetmemek ve kendilerine çekebilmek için ücret farklılıklarını artırmışlardır. Yıllardan beri Singapur, kamu görevlilerinin yolsuzluk faaliyetlerine karışma eğilimlerini azaltmayı amaçlayan bir ücret politikası izlemektedir. Alınan bilgilere göre, Singapur’da bakanların ve diğer üst düzey görevlilerinin aldığı ücret, dünyadaki en yüksek ücret seviyeleri arasındadır.[28]

Ekonomi teorisinde, yüksek ücretlerin yolsuzluk olaylarının sayısını azaltabileceği; ama yolsuzluk yapmayı sürdürenler bakımından daha yüksek yolsuzluk taleplerine de yol açabileceğine ilişkin bir takım savlar ileri sürülmüştür. Bunun nedeni, yüksek ücretlerin bir yandan işi kaybetmenin alternatif maliyetini yükseltirken bazı görevlilerin hırslarını ortadan kaldıramamasıdır. Bu nedenle, yolsuzluk faaliyetlerinin sayısı azalırken, yolsuzluk için ödenen paranın toplam miktarı düşmeyebilir.

Ceza Sistemleri

Gary Becker’in (1968) suç işlenmesini önlemeye ilişkin klasik analizine göre, suçu işleyenin yakalanma ihtimali veri olarak alındığında, öngörülen ceza, suçun ya da yasadışı faaliyetlerin gerçekleşme olasılığının saptanmasında önemli bir rol oynamaktadır.[29] Teorik olarak, diğer herşey eşitken, cezalar artırılarak yolsuzluk azaltılabilir. Bu analiz, bir ülkede varolan ceza yapısının o ülkedeki yolsuzluğun boyutunu tayinde önemli bir faktör olduğu anlamını taşımaktadır. Yine en azından teorik olarak, daha yüksek cezalar, yolsuzluk faaliyetlerinin sayısını azaltabilir; ama halen devam eden yolsuzluk faaliyetlerinde daha yüksek rüşvet taleplerine yol açabilir.

Gerçek hayatta, yolsuzluk olgusunun boyutlarına oranla, çok az kişi yolsuzluk nedeniyle cezalandırılmaktadır. Bundan başka, birkaç ülke hariç, kanun ve diğer düzenlemelerde öngörülen cezalar ile fiilen uygulanan cezalar arasında büyük bir uçurum olduğu görülmektedir.[30] Genel olarak, fiilen uygulanan cezaların, yasalarda öngörülmüş cezalara oranla daha müsamahakâr olması yönünde bir eğilim vardır. Yolsuzluğa karışan bir kamu görevlisinin cezalandırılmasından önce takip edilen idari prosedürler yavaş ve hantaldır. Çoğu zaman, yasal, siyasi ya da idari engellemeler, cezaların tam ve zamanında uygulanmasını engellemektedir. İzlenen usul ve açık kanıtlar bulma ihtiyacı çok büyük engel teşkil etmektedir. Yolsuzluk suçlamasında bulunanlar, ön plana çıkmak ve yargı sürecinin gerektirdiği zamanı ve çabayı harcamak konusunda çoğu zaman isteksizdirler. Ayrıca, yolsuzluk yaygın olduğu takdirde, suçlayan için sosyal maliyet (dostlarını kaybetme gibi) yüksek olabilir.[31] Bunun yanında, cezaya hükmedecek yargıcın kendisi de yolsuzluğa açık olabilir veya siyasi bağlantıları bulunabilir. Böylelikle yolsuzlukla itham edilenlerce satın alınabilirler veya yargısal prosedürün işlemesine engeller çıkartabilirler. Tüm bu faktörler, özellikle yolsuzluğun siyasi olarak güdülendiği ülkelerde, cezaların oynaması gereken rolü kısıtlamaktadır. Bu durum daha büyük yolsuz faaliyetlere yol açabilecek ufak çaptaki yolsuzlukların zamanla hoş görülmesine yol açmaktadır.[32]

Kurumsal Kontroller

Gery Becker’in analizindeki önemli unsurlardan biri suçluların yakalanma olasılığıdır. Bu olasılık bizleri, kurumsal kontrollerin varlığına ***ürmektedir. Bu kontrollerin varlığı, büyük oranda, siyasi organın yolsuzluk sorununa karşı tutumunu yansıtmaktadır. Genel olarak, en etkili kontroller, kurumların kendi içinde gerçekleştirilen kontroller olmalıdır. Bu gerçekten de yolsuzluğa karşı durmanın ilk yoludur. Dürüst ve etkin denetmenler, iyi denetim birimleri ve açık olarak tanımlanmış kurallar yolsuzluğu caydırabilir veya ortaya çıkartabilir. Sağlıklı ve şeffaf usuller, bu birimlerin kontrol faaliyetlerini yerine getirmelerini kolaylaştırıcı nitelikte olmalıdır. Yöneticiler, astlarının faaliyetlerini izlemeli ve birimlerindeki yolsuzluklardan sorumlu tutulmalıdırlar. Bu unsurlar ülkeden ülkeye değişmektedir. Bazılarında, bu tip kontroller olmadığından, yolsuzluk çoğunlukla şans eseri ortaya çıkarılabilmekte ya da medya gibi kanallar dahil olmak üzere dışarıdan ihbar edilmektedir. Bu bağlamda, yolsuzluğun kontrol edilmesinde bağımsız medyanın rolü abartılmamalıdır. Bkz. Brunetti ve Weder (1998).

Singapur, Hong Kong, Uganda, Arjantin gibi birçok ülke, yolsuzluk ihbarlarını takiple görevli olan ya da kamu görevlilerinin mal varlıklarını araştıran yolsuzlukla mücadele komisyonları ve ahlâk ofisleri kurmuşlardır.[33] Etkili olabilmeleri için bu ofislerin siyasi yapıdan bağımsızlıkları olmalı ve geniş kaynakları ile dürüst çalışanları bulunmalıdır. Ayrıca, ceza uygulama yetkileri olmalı ya da en azından yargı dahil diğer kamu birimlerini ceza uygulamaya yöneltebilmelidirler. Ne yazık ki bazı ülkelerde bu birimler, yolsuzluk olaylarını yargı organına bildirmektense devlet başkanına ya da başbakana gizli olarak rapor etmektedirler. Bu durum, söz konusu birimlerin etkisini azaltmakta ve süreci siyasallaştırmaktadır. Diğer ülkelerde, bu komisyonların ceza verme yetkisi yoktur ve yaptıkları ihbarlar diğer kurumlarca takip edilmeyebilmektedir.

Kuralların, Kanunların ve Kanuni Süreçlerin Şeffaflığı

Birçok ülkede kural, kanun ve kanuni süreçlerde şeffaflığın olmaması yolsuzluk için uygun bir zemin yaratmaktadır. Kurallar çoğu zaman karmaşıktır. Onları açıklayan belgelere ise halk tarafından rahatça ulaşılamamaktadır. Bazen kurallar, gerektiği şekilde duyurulmadan değiştirilmektedir. Genel olarak bakıldığında, kanunlar ya da düzenlemeler sadece deneyimli hukukçuların anlayabileceği şekilde yazılmakta ve kavramlar bakımından farklı yorumlara yol açabilmektedir. Kamu ihaleleri gibi alanlar için öngörülen süreç ve prosedürlerde de şeffaflık yoktur ve bu nedenle karardan önce izlenen süreç saptanamamaktadır. Bu durum, yolsuzluğun bazı önemli kararlarda önemli bir rol oynayıp oynamadığının saptanmasını zorlaştırmaktadır.

Örneğin Yeni Zelanda gibi bazı ülkeler, hükümetin tüm hesaplarını ve faaliyetlerini şeffaflaştırmak için büyük çaba göstermişlerdir. Yakın zaman önce IMF, üyeleri için, takip edildiği takdirde yolsuzluğu azaltacak olan, mali şeffaflığa ilişkin bir kod yayımlamıştır.

Liderlik Örneği

Yolsuzluğa katkıda bulunan son bir faktör de liderlerin davranışlarıdır. En tepe noktadaki liderler, ister yolsuzluk faaliyetlerine bizzat kendileri katılarak isterse de akrabaları, dostları ya da siyasi ortakları için bu faaliyetlere göz yumarak halka doğru örnek olmazlarsa, kamu yönetiminde çalışanlardan da farklı davranmaları beklenemez. Aynı sav, vergi ve gümrük idaresi ile kamu teşebbüsleri gibi kuruluşlar için geçerlidir. Bu kuruluşların başında bulunan idareciler dürüstlüğün en iyi örneğini sergilemezlerse, bu kurumlarda yolsuzluk yapılmaması beklenemez.

Bazı ülkelerdeki yönetimler bu soruna karşı kayıtsız kalmaktadırlar. Bir Afrika ülkesinin devlet başkanı, adı yolsuzluk ile anılan bakanları görevden uzaklaştırmayı reddetmiştir. Bir Asya ülkesinde yolsuzlukla suçlanan bir bakan, başka bir bakanlığın başına getirilmiştir. Bir Latin Amerika ülkesinde, yolsuzlukla mücadele komisyonu kurmayı planlayan bir bakan, yolsuzluk yaptığı iddia edilen bir kişiye bu birimin başına geçmesini önermiştir. Bu tip örnekler, yolsuzluktan arınmış bir toplum için uygun ortamın yaratılmasına yardımcı olmamaktadır.

V.Yolsuzluğun Ölçülmesi

Yolsuzluk ölçülebilseydi belki ortadan kaldırılabilirdi. Aslında, kavramsal olarak neyin ölçülmek istendiği bile açık değildir.[34] Sadece verilen rüşvetin miktarını ölçmek, rüşveti içermeyen birçok yolsuzluğun görmezden gelinmesine yol açacaktır. Ödenen rüşvet miktarını ölçmek yerine, yolsuzluk faaliyetlerini ölçme girişimi ise göreli olarak birçok önemsiz faaliyetin de hesaba katılmasını ve herbirinin tanımlanmasını gerektirecektir ki bu pek mümkün değildir. Yolsuzluğu ölçmenin doğrudan yolları yokken, yolsuzluğun bir ülke veya kurum içindeki yaygınlığı konusunda bilgi edinmenin birçok dolaylı yolu vardır. Yararlı bilgilere şu kaynaklardan ulaşılabilir:

• Gazeteler de dahil olmak üzere yolsuzlukla ilgili haberleri içeren yayınlar: Internet bu bakımdan en değerli kaynak haline gelmiştir.[35] Le Monde, The Financial Times ve The New York Times gibi gazeteler ve The Economist ve The Far Eastern Economic Review gibi dergiler yolsuzluk üzerine birçok makale yayımlamaktadırlar.

• Vergi ve gümrük idaresi ile emniyet gibi yolsuzluğa açık kurumlarla ilgili çalışmalar: Ne yazık ki bu türden birçok çalışma olduğu halde, bunlar çoğunlukla içe dönüktür ve gizlidir: bunlar belirli bir kuruma (örneğin, Peru ya da Arjantin’in vergi idaresi) ya da bir ülkenin bütününe yönelik olabilir. Bu araştırmalarda tek başına yolsuzluktan çok yolsuzluk algılaması ölçülmektedir. Dünya Bankası bu yöntemden Tanzanya, Uganda ve diğer yerlerde yürüttüğü çalışmalarında yararlanmaktadır. Elde edilen bulgular, örneğin sağlık gibi belirli alanlardaki verimliliği artırmak için kullanılmaktadır.

Tüm ülke çapındaki araştırmalar şu örgütlerden elde edilebilir:

Küresel Rekabet Gücü Raporu (Cenova); Siyasi ve Ekonomik Risk Danışmanlığı (Hong Kong); Uluslararası Şeffaflık Örgütü (Berlin) ve Siyasi Risk Hizmetleri (Syracuse). Gallup da, belirli alanlarda yolsuzlukla mücadele eden 44 ülke için bir araştırma yapmıştır ve Dünya Bankası da birçok ülkeyi kapsayan bir araştırma yürütmektedir.

Bu araştırmalardan elde edilen sonuçlar, araştırmacı ve iş adamları tarafından geniş şekilde kullanılmaktadır. Bu araştırmaların en iyi bilinenlerinden birini hazırlayan Uluslararası Şeffaflık Örgütü’nün yolsuzluk algılama endeksi, 0’dan 10’a kadar bir ölçek üzerine kurulmuştur. On, yolsuzluğun olmadığı bir ülkeyi; sıfır, çoğu işlem ya da ilişkinin yolsuzluk tarafından gölgelendiği bir ülkeyi göstermektedir. Soru muhataplarının görüşlerini yansıtan bu endekslerdeki değişimler de önemlidir ve bazı araştırmacılar tarafından çalışmalarında kullanılmıştır.[36] Bu endeksler yolsuzluğun gerçek ölçümleri ile karıştırabilir. Bu endekslerin yolsuzluğun gerçek, objektif ve nicel ölçümlerini değil, algılamalarını yansıttığını akılda tutmak çok önemlidir. Bu endekslerin iyi bir yanı, birbirleri ile uyumlu olmalarıdır.

Tablo 1*, Uluslararası Şeffaflık Örgütü tarafından yayımlanan 1995-1998 arası endeksleri göstermektedir. Tüm endekslerde yer alan ülkeler açısından 1995 rakamları 1998’inkilerle kıyaslandığında görülmektedir ki, belirli ülkelerde önemli değişmeler yaşanmasına rağmen, ülkeler genel olarak mevcut durumlarını sürdürme eğilimindedirler. Bkz. Şekil 2. Endekste yer alan ülkelerdeki değişimlerin gerçekte yaşanan değişimleri ne ölçüde yansıttığı önemli bir sorudur. Tek olmakla beraber geniş bir şekilde halka duyurulan bir yolsuzluk olayı, bir ülkedeki algılamayı kolayca değiştirebilmekte ve o ülkedeki yolsuzluğun genişliğinin doğru olarak değerlendirilememesine yol açabilmektedir.

VI.Yolsuzluğun Ekonomik Etkileri

Teorik İddiaların Gözden Geçirilmesi

Yolsuzluğun kesin şekilde kötü olduğu kanaati üzerinde son zamanlarda oldukça geniş bir oydaşmaya varılmıştır. Buna rağmen, geçmiş yıllarda, yolsuzluğa ilişkin görüşler farklılık göstermiş ve bazı ekonomistler, yolsuzluğun işe yarar bir tarafını dahi bulmuşlardır.[37] 1997 mali krizine kadar, Güneydoğu Asya’da kimi ülkeler, yolsuzluğun büyümeyi desteklediği tezini benimser görünmekteydiler. Endonezya, Tayland ve diğer bazı ülkelerin yolsuzluğa rağmen ya da bu büyük oranda bu nedenle yüksek bir büyüme hızına sahip oldukları sık sık ifade edilmiştir.[38] Endonezya için, yolsuzluğun azaltılması yerine kurumsallaştırılırmasının ekonomiye daha az zarar vereceği iddia edilmiştir. İddiaya göre, kişiler bu durumda nereye başvurmaları gerektiğini ve belirli hizmetler için ne kadar ödemeleri gerektiğini bileceklerdir. Yolsuzluğun verimlilik ve büyümeyi dahi teşvik edeceğini iddia eden görüşlerden bazıları aşağıda özetlenmiştir.[39] Bu araştırma, geniş kapsamlı olmaktan ziyade ilgili literatür konusunda bir bakış açısı kazandırma amacını taşımaktadır.















Tablo 1, Yolsuzluk Algılama Endeksi, 1995-1998













Ülke

1995
1996
1997
1998

1996 Sırası


Danimarka

9.32
9.33
9.94
10.00

2


Finlandiya

9.12
9.05
9.489.60


4


İsveç

8.87
9.08
9.359.50


3


Yeni Zelanda

9.55
9.43
9.239.40


1


İzlanda

....
....
....
9.30

....












Kanada

8.87
8.96
9.109.20


5


Singapur
9.26
8.80
8.669.10
7
Norveç
8.61
8.87
8.929.00


8


Hollanda

8.69
8.71
9.039.00


9


İsviçre

8.76
8.76
8.618.90

10
8












İngiltere

8.57
8.44
8.228.70

11
12


Lüksemburg

....
....
8.618.70

12
....


Avustralya

8.80
8.60
8.868.70

13
10


İrlanda

8.57
8.45
8.288.20

14
11


Almanya

8.14
8.27
8.237.90

15
13












Hong Kong

7.12
7.01
7.287.80

16
18


Avusturya

7.13
7.59
7.617.50

17
16


ABD

7.79
7.66
7.617.50

18
15


İsrail

....
7.71
7.977.10

19
14


Şili

7.94
6.80
6.056.80

20
21












Fransa

7.00
6.96
6.666.70

21
19


Portekiz

5.56
6.53
6.976.50

22
22


İspanya

4.35
4.31
5.906.10

23
32


Botsvana

....
....
....
6.10
24
....


Japonya

6.72
7.05
6.575.80

25
17












Estonya

....
....
....
5.70
26
....


Kosta Rika

....
....
6.455.60

27
....


Belçika

6.85
6.84
5.255.40

28
20


Malezya

5.28
5.32
5.015.30

29
26


Tayvan









Çin

5.08
4.98
5.025.30

30
29














Namibya

....
....
....
5.30
31
....


Güney Afrika

5.62
5.68
4.955.20

32
23


Macaristan

4.12
4.86
5.185.00

33
31


Mauritius

....
....
....
5.00
34
....


Tunus

....
....
....
5.00
35
....














Yunanistan

4.04
5.01
5.354.90

36
28


Çek Cumhuriyeti
....
5.37
5.204.80

37
25


İsrail

....
4.89
....
4.70
38
30


İtalya

2.99
3.42
5.034.60

39
34


Polonya

....
5.57
5.084.60

40
24














Peru

....
....
....
4.50
41
....


Uruguay

....
....
4.144.30

42
....


Güney Kore

4.29
5.02
4.294.20

43
27


Zimbabve

....
....
....
4.20
44
....


Malawi

....
....
....
4.10
45
....





Tablo 1. (Tamamlandı)

Ülke

1995
1996
1997
1998
1998 Sırası
1996 Sırası


Brezilya

2.70
2.96
3.564.00

46
40


Belarus

....
....
....
3.90
47
....


Slovak Cumhuriyeti
....
....
....
3.90
48
....


Jamaika

....
....
....
3.80
49
....


Morokko

....
....
....
3.70
50
....














El Salvador
....
....
....
3.60
51
....


Çin

2.16
2.43
2.883.50

52
50


Zambiya

....
....
....
3.50
53
....


Türkiye

4.10
3.54
3.213.40

54
33


Meksika

3.18
3.30
2.663.30

55
38














Filipinler

2.77
2.69
3.053.30

56
44


Gana

....
....
....
3.30
57
....


Senegal

....
....
....
3.30
58
....


Cote d"Ivoire
....
....
....
3.10
59
....


Guatemala

....
....
....
3.10
60
....














Arjantin

5.24
3.41
2.813.00

61
35


Tayland

2.79
3.33
3.063.00

62
37


Romanya

....
....
3.443.00

63
....


Nikaragua

....
....
....
3.00
64
....


Yugoslavya
....
....
....
3.00
65
....








6





Hindistan

2.78
2.63
2.752.90

66
46


Mısır

....
2.84
....
2.90
67
41


Bulgaristan
....
....
....
2.90
68
....


Bolivya

....
3.40
2.052.80

69
36


Ukrayna

....
....
....
2.80
70
....














Pakistan

2.25
1.00
2.532.70

71
53


Latviya

....
....
....
2.70
72
....


Uganda

....
2.71
....
2.60
73
43


Vietnam

....
....
2.792.50

74
....


Kenya

....
2.21
....
2.50
75
52














Rusya

....
2.58
2.272.40

76
47


Venezuela

2.66
2.50
2.272.30

77
48


Ekvador

....
3.19
....
2.30
78
39


Kolombiya

3.44
2.73
2.232.20

79
42


Endonezya

1.94
2.65
2.722.00

80
45














Nijerya

....
0.69
1.761.90

81
54


Tanzanya

....
....
....
1.90
82
....


Honduras

....
....
....
1.70
83
....


Paraguay

....
....
....
1.50
84
....


Kamerun

....
2.46
....
1.40
85
49


Bangladeş

....
2.29
....
....
....
51














Memorandum Maddeleri










Ülke Sayısı
41
54
52
85






Ortalama

5.93
5.35
5.674.89







Orta Değer

5.62
5.02
5.234.20







Minimum

1.94
0.69
1.761.40







Maksimum

9.55
9.43
9.94
10.00






Kaynak: Uluslararası Şeffaflık Örgütü








Not: Yolsuzluk algılamasına ilişkin veriler 0 (çok temiz) ilâ10 (çok yozlaşmış) değerleri arasında sıralanmaktadır.


1998 ve 1996’ya ilişkin sıralama, sırasıyla 1998 ve 1996 yılı verileri temel alınarak hazırlanmıştır. Veriler yazar tarafından



yeniden düzenlenmiştir.










Şekil 2- Yolsuzluk endeksleri:1995 ve 1998 rakamlarının karşılaştırılması

(İKİNCİ TABLO)

Leff (1964) ve Huntington (1968), yolsuzluğun, hükümetin yatırımları ve büyümeyi engelleyen katı kurallarını ortadan kaldırdığı için verimliliği artırdığını ileri sürmüşlerdir. Yani yolsuzluk, “mekanizmayı yağlar” ya da “çarkları döndürür”. Bu mantık çoğunlukla Güneydoğu Asya’da bazı ülkelerdeki yüksek büyüme oranlarını açıklamak için kullanılmıştır.

Beck ve Maher (1986) ile Lien (1986), ihalelerde sunulan tekliflerde en yüksek rüşveti önerenlerin en verimli firmalar olduğunu gösteren modeller geliştirmişlerdir. Bundan dolayı rüşvet, projelerin verimli firmalara verilmesini sağlayarak verimliliğe katkıda bulunmaktadır.

Lui (1985), zamanın kişiler için farklı değer taşıdığını ileri sürmüştür. Bu durum, gelir düzeyine ve zamanın alternatif maliyetine göre değişmektedir. Zamanları çok değerli olan firmalar, kararların daha hızlı alınmasını sağlayarak, çizginin önüne atlamış ve böylece zamandan tasarruf etmiş olmaktadırlar. Böylelikle yolsuzluk, zamanın değerli olduğu firmaların tasarruf etmelerini sağlayarak yarar sağlamaktadır. Daha sonra yaptığı bir çalışmada ise Lui (1996), yolsuzluğun bir yandan kaynakların daha etkin dağılımını sağlarken bir yandan da büyümeyi azalttığını; çünkü bu durumun, yolsuzluk imkanlarını büyütmek üzere kullanılabilecek insan kaynağını elde etmek yönünde, bazı bireyleri teşvik ettiğini ileri sürmüştür. Bu sav aşağıda tartışılan Baumol (1996) ve Murphy, Shleifer ve Vishny (1996)’nin çalışmaları ile bağlantılıdır.

Yolsuzluk, politikacıların bir ülkeyi bir arada tutmak için kullanabilecekleri fonları elde etmeleri bakımından da siyasi bir tutkal vazifesi görebilir. Bu son olasılık, büyüme için gerekli bir koşul olabilir. Bkz. Graziano (1980).

Rüşvet, düşük olan ücretleri fiilen artırabilir. Böylece yolsuzluk, büyümeyi destekleyebilecek fiilen daha düşük bir vergi yükü sağlayabilir. Bkz. Tullock (1996) ve Becker ve Stigler (1974). Buradaki önemli husus, daha düşük bir vergi yükünün, düşük düzeyde yolsuzluğa nazaran büyümeyi daha çok destekleyip desteklemediğidir. Bu klasik bir “en iyi ikinci” sorunudur.

Yolsuzluğu destekler nitelikteki yukarıdaki teorik argümanlara çeşitli biçimlerde karşılık verilebilir. İlk olarak, çeşitli alanlardaki katılıklar ve kurallar, bir toplumun değişmez unsurları değildir; bir toplum belirli katılıklarla doğmamıştır. Bunlar kamu görevlileri tarafından ortaya çıkarılmıştır. Belki de kamu görevlileri tarafından rüşvet alabilmek için kasten oluşturulmuşlardır. Kurallar rüşvet almak için kullanıldıkları sürece, daha da fazla kural oluşturulacaktır. Dahası, kuralları uygulayanlar, güçlerini korumak amacıyla kuralları belirgin hale getirmekten kaçınırlar. Bilgi ona sahip olanın gücünü artırır.

İkinci olarak, en yüksek rüşveti ödeyebilenler her zaman ekonomik bakımdan en verimli olan konumunda değildirler; ama bunlar rant sağlamada en başarılı olanlardır. Yatırım olarak algılandığında rüşvet, rüşvet verenler tarafından geri kazanımı yüksek yatırımlar olarak düşünülmektedir. Baumol (1990) ve Murphy, Shleifer ve Vishny (1991). Geleneksel ya da yozlaşmış toplumlarda en üretken bireyler, teşvik edici unsurların varlığı sonucu, sosyal alandaki üretken faaliyetlerden rant sağlama faaliyetlerine yönelebilmektedirler. Bu durumun, ülkenin ekonomik büyümesi üzerindeki maliyeti yüksek olacaktır. Varsayıldığı gibi, toplumun en üretken bireylerinin, sahip oldukları yetenekleri rant sağlama faaliyetlerine ve yolsuzluğa yönlendirilmesi özellikle toplum açısından zarar verici olacaktır.

Üçüncü olarak, ödenen “çabuk paralar”, bürokratların görevlerini yerine getirme sürecini yavaşlatan bir unsurdur. Bkz.Myrdal (1968). Yolsuzluk, kamu görevlilerinin faaliyetlerini yürüttüğü (örneğin izinlerin verilmesi) düzeni değiştirebilmektedir.

Yolsuzluk ve rant sağlama kısa vadede siyasi tutkal olarak ya da ücretleri arttırıcı bir unsur olarak yardımcı olabilirken, uzun vadede Mobutu idaresindeki Zaire örneğinde görüldüğü gibi büyük sorunlara yol açabilmektedir.

Yolsuzluğun Ekonomi Üzerindeki Nicel Etkileri

Yolsuzluk kamu gelirlerini azaltırken kamu harcamalarını artırmaktadır. Böylece yolsuzluk, daha büyük mali açıklara yol açarak hükümetin sağlam bir mali politika yürütmesini zorlaştırmaktadır. Yolsuzluk, gelir adaletsizliğini artırmaktadır; çünkü iyi konumda bulunan bazı kişilerin, nüfusun geri kalanının aleyhine olacak şekilde hükümet faaliyetlerinden daha fazla avantaj sağlamasına imkan vermektedir.[40] Son yıllarda, önceden ekonomisi merkezi olarak planlanan ülkelerde, gelir dağılımındaki mevcut düzensizliklerin kısmen “nomenklatür” özelleştirme gibi yolsuz faaliyetlerden kaynaklandığını gösteren kuvvetli belirtiler bulunmaktadır.

Yolsuzluk, piyasaları ve kaynak dağılımını aşağıdaki nedenlerden dolayı bozmakta ve dolayısıyla ekonomik verimlilik ve büyümeyi azaltmaktadır:

• Yolsuzluk, piyasa düzensizliklerini ortadan kaldırmak üzere hükümetin gerekli düzenleyici kontroller ve denetimleri yerine getirme yetisini sınırlamaktadır. Ayrıca hükümet, bankalar, gıda sektörü, ulaştırma faaliyetleri, mali piyasalar vb. üzerinde düzenleyici rolünü tatmin edici bir şekilde yerine getirememektedir. Piyasaya hükümet müdahelesi yolsuzluk tarafından güdülenirse, örneğin hükümet kendi özel çıkarları için monopoller oluşturursa, piyasa düzensizlikleri artabilmektedir.

• Önceden belirtildiği gibi, yozlaşmış bir ortamda, kabiliyetli kişiler kabiliyetlerini rant sağlamak ve yolsuz faaliyetlerde bulunmak için kullanmaktadır. Bazı durumlarda, söz konusu faaliyetlerin negatif katma değerleri olmaktadır.

• Rüşvet, keyfi bir vergi gibidir (yüksek refah maliyetleri ile). Yolsuzluk doğası gereği, aşırı bir yük oluşturmaktadır; çünkü rüşvet ödenmesi gereken şahısların aranıp bulunmasının maliyeti, görüşme ve rüşvet verme maliyetine eklenmelidir. Ayrıca, rüşvet sonucu elde edilen ahdi yükümlülükler daha kolay çiğnenebilmektedir. [41]

• Yolsuzluk, hükümetin ihale sözleşmelerinin uygulanması ve mülkiyet haklarının korunması gibi alanlardaki önemli rollerini zedelemektedir. Bir vatandaş, rüşvet ödeyerek taahhütlerinden ya da sözleşmeden doğan yükümlülüklerinden sıyrılabiliyorsa ya da bir kişi mülkiyetten doğan haklarını yolsuzluk nedeni ile kullanamıyorsa hükümetin temel rolü zedelenmiş ve büyüme olumsuz etkilenmiştir demektir.

• Yolsuzluk, piyasa ekonomisinin ve belki de demokrasinin meşrûluğunu azaltmaktadır. Özellikle geçiş dönemindeki ülkelerde, demokrasi ve piyasa ekonomisine karşı yükselen seslerin ardında yolsuzluk yatmaktadır. Böylece yolsuzluk, demokrasi ve piyasa ekonomisine geçişi yavaşlatabilmekte hatta durdurabilmektedir.

• Son olarak, yolsuzluk fakir insanın kazandığı geliri azalttığından yoksulluğu artırmaktadır.

Birçok ülkede, (örneğin, Ukrayna, Rusya ve Endonezya) özellikle küçük çaptaki işletmeler, bazı şeylerin gerçekleşmesi, olumsuzluk doğuracak bazı şeylerinse gerçekleşmemesi için kamu görevlileri tarafından rüşvet vermeye zorlanmaktadırlar. Çoğunlukla bu ödemeler, işletmenin piyasadaki varlığını sürdürebilmesi için yapılmak zorundadır. Endonezya’da, bu ödemeler için kullanılan terim “pungli”dir ve yakın zamanda yayımlanan bir rapora göre, yapılan bu ödemeler nedeniyle küçük işletmelerin maliyeti %20 oranında artmaktadır. (Bkz. Sjaifudian, 1997) Bu durum, işletmelere çok yüksek satış vergileri koymak ile aynı şeydir. Benzer bilgiler, Rusya (Shleifer) ve Ukrayna (Kaufmann, 1997) için de verilmektedir; ama problemin boyutları çok daha yaygın olabilir.

Maliyeti artırıcı yolsuzluk, küçük çaplı işletmeler ve özellikle de gelişen işletmeler için çoğunlukla “zorlayıcı” bir nitelik arzetmektedir. Bu işletmeler çoğu zaman, bürokratlar ve vergi denetmenleri tarafından büyük miktarda ödemeler yapmaya zorlanmaktadırlar. Yeni kurulan işletmeler üzerinde uygulanan yasal ve yasal olmayan baskılar, çoğu zaman lisanslar ve gerekli onaylar için yüksek miktarda para isteyen yerel yönetim görevlilerinden gelmektedir.[42] Zaman açısından da bir maliyet söz konusu olmaktadır. İşletme yöneticileri, zorunlu kılınan şartlara uyum için uzun zaman harcayabilmektedirler. Tüm bu maliyetleri küçük işletmeler yüklenmektedir; çünkü bu işletmeler büyüklerine kıyasla daha rekabetçi bir ortamda faaliyetlerini sürdürmektedirler. Bu nedenle de maliyetlerini müşterilerine yansıtamamakta ve daha büyük zorluklarla karşılaşmaktadırlar. Çoğu ülkede küçük işletmeler büyümenin lokomotifi olduğundan, başta gelişmekte olan ülkeler olmak üzere geçiş dönemindeki ekonomilerde, bu tip işletmelerin kurulmalarına ve büyümelerine ilişkin engeller büyümeyi yavaşlatmaktadır.

Büyük işletmeler kendilerini benzer sorunlardan daha kolay koruyabilmektedirler, çünkü:

• hırçın bürokratlarla başa çıkabilecek uzman birimleri vardır,

• şeffaf olmayan düzenlemeler ve vergi kanunları konusunda uzman olan kişileri kullanabilmektedirler,

• büyüklükleri sayesinde, ufak bürokratların baskı ve isteklerinden kendilerini bağışık tutabilmektedirler ve

• sahip oldukları politik gücü, kamu yönetimindeki ilgili bürokratları etkilemek ya da rant sağlama faaliyetlerini yürütmek için kullanabilmektedirler. Örneğin, rekabeti azaltarak ya da vergi teşvikleri, düşük faizli kredi ya da başka çıkarlar elde ederek piyasada güç kazanabilmek için hediye ya da siyasi bağış adı altında rüşvet verebilmektedirler.

Ticaretin serbestleştirilmesi gibi yeni reformlar birçok ülkede, büyümenin önünde duran ve geçmiş dönemleri simgeleyen engelleri ortadan kaldırmıştır. Buna rağmen, bu engellerin çoğunlukla ulusal hükümetler tarafından konulmuş olduğu unutulmamalıdır. Söz konusu reformlar, dışarıyla ticaret yapan ve ülke çapında faaliyet gösteren büyük işletmeler için muhtemelen daha önemlidir. Ancak bu reformlar, yerel hükümetler, birlikler ve meslek gruplarınca uygulanan düzenlemeleri, kontrolleri ve belirgin olmayan vergileri azaltmada başarılı olamamıştır. Bunlar belki de, küçük işletmelerin önündeki en önemli engellerdir.

Yolsuzluğun Ekonomi Üzerindeki Etkisi: Ekonometrik Sonuçlar

Geçmiş birkaç yılda, çeşitli analizler ve mevcut yolsuzluk endeksleri kullanılarak yapılan çalışmalar, yolsuzluğun ekonomik değişkenler üzerindeki etkisi hakkında önemli nicel sonuçlar ortaya çıkarmıştır. Bu sonuçlar, yolsuzluğun, ülkelerin ekonomik büyüme oranları üzerinde olumsuz etkilerde bulunduğunu göstermektedir. Bu çalışmalardan bazılarına aşağıda değinilmiştir.

Yolsuzluğun şu sonuçları doğurduğu ortaya konmuştur:

• Yolsuzluk, yatırımları ve bunun sonucu olarak da ekonomik büyümeyi daraltmaktadır. Bkz. Mauro (1995). Yolsuzluğun yarattığı daha yüksek maliyetlerin ve belirsizliğin, yatırımlarda azalmaya neden olduğu